深莞惠城市更新實務系列之東莞篇

①東莞市城市更新政策概述

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一、東莞市城市更新的發(fā)展歷程

（一）城市更新1.0時代——“三舊”改造階段

? ?東莞市的行政區(qū)劃比較特殊，其行政區(qū)劃僅有市、鎮(zhèn)兩級建制。東莞市全市下轄4個街道（即所稱的南城區(qū)、東城區(qū)、莞城區(qū)、萬江區(qū)）、28個鎮(zhèn)，總面積2465平方公里。從轄區(qū)范圍面積而言，東莞市只比深圳大不到500平方公里，其經濟發(fā)展過程中也一直存在土地供需的矛盾，并且土地利用及開發(fā)也已接近飽和狀態(tài)。因此在廣東省政府發(fā)布粵府〔2009〕78號文《關于推進“三舊”改造促進節(jié)約集約用地的若干意見》后，東莞市以此為契機陸續(xù)發(fā)布了關于“三舊”改造一系列相關政策文件，探索盤活存量土地，解決土地資源供需矛盾，深入推進土地制度改革。

? ?在“三舊”改造階段，也是東莞市城市更新的1.0時代，東莞市以《東莞市推動產業(yè)結構調整和轉型升級實施“三舊”改造土地管理暫行辦法》《關于印發(fā)<東莞市“三舊”改造實施細則（試行）>通知》《東莞市“三舊”改造單元規(guī)劃審批流程》《東莞市“三舊”改造方案審批流程》《東莞市集體經濟組織與企業(yè)合作實施“三舊”改造操作指引》等政策文件為骨干，初步搭建了東莞市“三舊”改造主要模式和基本流程。該階段，東莞市“三舊”改造的模式主要有以下幾種：第一種，政府以收儲出讓方式進行改造；第二種；引入社會資本參與改造主要表現為村企合作改造模式；第三種，原地使用權人自行改造。

? ?從2010年至2018年7月，在1.0時代的“三舊”改造階段，在“尊重歷史、解放思想，節(jié)約集約、盤活資產，規(guī)劃先行、統(tǒng)籌發(fā)展，政府引導、市場運作”基本原則的指導下，東莞市累計完成城市更新（“三舊”改造）2.54萬畝。“三舊”改造的速度和規(guī)模均較為滯后，在以“政府引導、市場運作”為基本原則的指導之下，東莞城市更新出現了政府管控未能有效實施的現象。市場主體在參與“三舊”改造的過程中，對改造利益較大、改造方向主要為商住方向的項目積極性較高，對于其他的項目積極性較低，“挑肥揀瘦”情況較為普遍。規(guī)劃管控未能有效實施，導致項目在產業(yè)規(guī)劃以及升級、公共設施配建方面未能得到有效的實施和保障，未能實現市場主體、政府、集體（被改造主體）多方共贏。

（二）城市更新2.0時代——城市更新統(tǒng)籌變革階段

? ?自2018年8月15日東莞市政府發(fā)布《關于深化改革全力推進城市更新提升城市品質的意見》（東府〔2018〕102號，下稱“102號文”）之后，東莞市城市更新進入統(tǒng)籌變革的2.0時代。東莞市城市更新的模式發(fā)生了重大的轉變。在現行政策體系下，東莞城市更新仍然分為三種模式：

? ?第一，政府主導的改造，但是2.0時代賦予了此種模式新的涵義。具體而言，主要包括針對TOD站點周邊綜合性開發(fā)區(qū)域和工業(yè)用地保護紅線范圍內改造為經營性用途的改造方式，“倍增企業(yè)”完善用地手續(xù)后調整為經營性用途的政府土地收儲方式、市屬國企土地整備開發(fā)（如濱海新區(qū)大范圍的土地整備專項行動），以及政府出資、集體包干方式合作改造的政村合作模式。

? ?第二種，原權利人自行改造模式，在2.0時代政策體系下，此種模式的適用范圍得到了進一步規(guī)范。在更新單元內，原不動產登記權屬狀態(tài)為唯一權利主體的，可自行改造。權利主體分散但主要權利主體土地占比達到80%以上，且剩余地塊符合“三地”政策的，可在完善土地審批手續(xù)之后實行權利人自行改造。

? ?第三種，單一主體掛牌招商改造模式，是102號文新創(chuàng)設的改造模式，也是目前最主要的改造模式。在2.0政策體系下，原先的村企合作模式取消，除在102號文政策規(guī)定前已確立合作關系的“舊項目”外，其余均實行土地產權和改造權相分離，以公開掛牌招商方式確定單一改造主體，進行權益整合、地權重構，并通過捆綁公共配建責任，實現公共利益與市場活力的最優(yōu)平衡。

（三）關于新舊政策、新舊項目的過渡處理

? ?自102號文發(fā)布并實行城市更新重大改革以來，東莞市城市更新便出現了新舊政策交替過渡，以及新舊項目并存的局面。為解決前述問題，東莞市政府及相關部門分別于2018年和2019年發(fā)布《關于深化改革全力推進城市更新提升城市品質工作的通知》《關于印發(fā)<東莞市城市更新“舊項目”處理措施>及項目清單的通知》，確立了全市范圍內城市更新項目實行“新項目新辦法、舊項目舊辦法”的過渡處理原則。

? ?具體而言，無論是政府主導改造的“舊項目”，還是土地權利人自行改造的“舊項目”，亦或是村企合作改造“舊項目”，凡是在新政策規(guī)定前已確立合作關系但未供地的項目，或是在政策規(guī)定前已確立合作關系但在102號文印發(fā)前已按照“舊辦法”進行審批（但未供地）的項目，均不受“新辦法”的影響，按照“舊辦法”即東莞市“三舊”改造相應政策規(guī)定進行處理。

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二、東莞市城市更新規(guī)范性文件體系

? ?102號文的發(fā)布及實施標志著東莞城市更新從1.0時代跑步進入2.0時代，城市更新的基本流程、制度設計及政策體系均煥然一新。通過對深圳市城市更新政策以及內涵精神的兼收并蓄，東莞市逐漸走出了一條城市更新“東莞模式”之路，其規(guī)范性文件體系也逐漸具備東莞特色。按照《關于深化改革全力推進城市更新提升城市品質工作的通知》和《關于印發(fā)<東莞市城市更新“舊項目”處理措施>及項目清單的通知》確立的“新項目新辦法、舊項目舊辦法”的處理原則，東莞市城市更新目前實際存在兩套并行的政策體系。

（一）東莞市“三舊”改造政策體系

1.《國務院關于促進節(jié)約集約用地的通知》（國辦〔2008〕第3號）

2.《廣東省人民政府關于推進“三舊”改造促進節(jié)約集約用地的若干意見》（粵府〔2009〕78號）

3.《東莞市推動產業(yè)結構調整和轉型升級實施“三舊”改造土地管理暫行辦法》

4.《關于印發(fā)<東莞市“三舊”改造實施細則（試行）>通知》（東府〔2009〕144號）

5.《東莞市人民政府辦公室關于印發(fā)<建立健全常態(tài)化機制加快推進“三舊”改造的意見>的通知》（東府辦〔2013〕151號）

6.《關于印發(fā)<東莞市“三舊”改造單元規(guī)劃審批流程>和<東莞市“三舊”改造方案審批流程>的通知》（東三舊辦〔2010〕11號）

7.《關于加強“三舊”改造常態(tài)化全流程管理的方案》（東府〔2014〕147號）

8.《東莞市集體經濟組織與企業(yè)合作實施“三舊”改造操作指引》（東府辦〔2015〕105號）

（二）東莞市城市更新政策體系

1.總體規(guī)定

《東莞市人民政府關于深化改革全力推進城市更新提升城市品質的意見》

《東莞市城市更新實施辦法》（制訂中）

2.專項文件

《東莞市城市更新（“三舊”改造）標圖建庫申報和審查指引（修訂）》（東自然資〔2020〕207號）

《東莞市拆除重建類城市更新單元基礎調查細則》（初稿）

《東莞鎮(zhèn)街城市更新專項規(guī)劃編制指引（試用稿）》

《東莞市城市更新單元劃定編制和審查工作指引》

《東莞市更新單元容積率計算指引》

《東莞市更新單元公共設施配置指引》

《東莞市城市更新單元單一主體掛牌招商操作規(guī)范（試行）》

《東莞市城市更新單元（項目）“1+N”總體實施方案操作細則（試行）》

《東莞市軌道交通TOD范圍內城市更新項目開發(fā)工作方案（試行）》

3.規(guī)劃技術規(guī)范

《東莞市工業(yè)保護線管理辦法》

《東莞市工業(yè)保護線專項規(guī)劃》

《東莞市新型產業(yè)用地（M0）管理暫行辦法》

《東莞市新型產業(yè)用地（M0）地價管理實施細則》

《東莞市新型產業(yè)用地（M0）項目貢獻產業(yè)用房管理實施細則（試行）》

《東莞市城市更新有關財政分成申請指引》

《實施重點企業(yè)規(guī)模與效益倍增計劃行動方案》

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三、東莞市城市更新現行基本制度設計

（一）更新單元劃定立項制度

? ?更新單元劃定是指在保證基礎設施和公共服務設施相對完善的前提下，按照相關技術規(guī)范，綜合考慮道路、河流等自然因素及產權邊界等因素，劃定具有一定面積、相對成片的改造區(qū)域，作為城市更新規(guī)劃、建設、監(jiān)管的基本單位。更新單元劃定是東莞市在102號文發(fā)布之后，建立起的“市城市更新專項規(guī)劃—鎮(zhèn)街城市更新轉型規(guī)劃—更新單元劃定--前期研究報告”四級規(guī)劃管控體系中的重要一環(huán)。

? ?根據《東莞市城市更新單元劃定編制和審查工作指引》，更新單元劃定的方案有效期為2年，改造主體應在2年內上報掛牌招商方案或者“1+N”總體實施方案，否則劃定成果自動失效，3年內不再受理該更新單元申報的劃定方案。從功能而言，更新單元劃定方案與深圳市列入城市更新計劃是相似的，均是后期城市更新工作推進的真正起點。不同的是，在東莞市現行城市更新政策體系中，更新單元劃定方案之前，該區(qū)域必須先進行標圖建庫。

（二）城市更新前期工作服務商招引制度

? ?根據現行城市政策規(guī)定，在進行供地之前須進行編報更新單元劃定方案、核查和確認不動產權益、更新意愿征詢、不動產市場價值評估、項目環(huán)境土壤評估、擬定拆遷補償方案、確定政府（集體）綜合收益、編制掛牌招商方案等一系列前期工作。這些工作雖然可由鎮(zhèn)街政府完成，但是從專業(yè)性和經濟性角度出發(fā)，通常是通過招引方式選定前期服務商。前期服務商就實質扮演著更新單元操盤手的角色，通過組織物業(yè)權益主體、各專業(yè)機構開展前述各項前期工作服務內容。

? ?采取單一主體掛牌招商方式改造的，前期工作中所產生費用，經鎮(zhèn)街政府核定后納入掛牌招商條件由競得企業(yè)支付。前期服務商的服務期間一般為自簽訂協議起2年，涉及舊村改造的可延長至3年。根據《東莞市城市更新單元單一主體掛牌招商操作規(guī)范（試行）》規(guī)定，前期服務商在正式單一主體掛牌招商環(huán)節(jié)不具備優(yōu)先權，掛牌招商仍采用價高者得的原則。但是從實操層面而言，前期服務商在前期工作開展中可以提前與擬被拆遷主體提前接觸，對于更新單元范圍內的建筑物情況、被拆遷主體情況進行深入的了解，在掛牌招商環(huán)節(jié)具備隱形的優(yōu)勢，從而有助于在規(guī)定限期內完成不動產要約收購。

（三）單一主體掛牌招商制度

? ?東莞市政府在《關于深化改革全力推進城市更新提升城市品質的意見》中以更新單元為基本單元，創(chuàng)設單一主體掛牌招商制度，通過捆綁公共配建責任，實現公共利益和調動市場主體參與更新的衡平，實行土地產權和改造權相分離，以公開掛牌招商方式確定單一改造主體（土地受讓方）進行權益整合、地權重構。一言以蔽之，單一主體掛牌招商就是通過公開線上競價的方式選定城市更新單元的項目實施主體。

? ?單一主體掛牌招商分政府（集體）綜合收益報價和不動產權益要約收購兩個環(huán)節(jié)實施，采用“線上+線下”方式交易。政府（集體）綜合收益報價采用實物收益固定、地價款網上競價方式實施，報價最高者作為不動產權益要約收購的收購主體。不動產權益要約收購環(huán)節(jié)采用網上公告、線下應答的方式實施，收購主體限期內完成100%不動產權益收購的，確認為成交方。要約收購限期最長為6個月，從入選公告發(fā)布之日起計算。收購對價可為貨幣、物業(yè)置換、合作股權、收益權等，收購協議應為附條件生效合同，即收購企業(yè)取得成交確認書后才生效，無法達到成交條件而終止掛牌的，合同自始不生效，政府不對合同雙方作出任何補償。完成不動產要約收購后，最終確認為更新單元的確定成交方形成單一主體。鎮(zhèn)街人民政府（街道辦事處）、單一主體應在掛牌成交后1年內編制‘1+N’總體實施方案，并按照程序報批。

（四）“1+N”總體實施方案制度

? ? ? ? ?“1+N”總體實施方案適用于拆除重建或者以拆除重建為主的更新單元（項目）的報批。所謂“‘1+N’總體實施方案”（下稱“1+N”方案）由一份請示和原更新單元（項目）審批所涉及的前期研究報告、改造方案、征地報批方案、收儲方案、收地方案、供地方案等若干份方案（報告）構成。前期研究報告以更新單元（項目）整體作為編制范圍，改造方案、征地報批方案、收儲方案、收地方案、供地方案等方案以更新單元（項目）整體或宗地為編制范圍。“1+N”方案經市人民政府批準，即其包含的若干份方案（報告）經市人民政府批準。

“1+N”方案編制程序為：

1. 農村集體表決。針對涉及農村集體收益的由集體經濟組織按照集體資產管理規(guī)定和章程召開股東大會或股東代表會議進行民主表決，并至少公示5個自然日。除此之外，鎮(zhèn)（街）集體資產管理機構應按規(guī)定對民主表決的有效性進行審查，并出具審查意見。
2. 組織編制。屬地鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）組織相關單位編制“1+N”方案，委托規(guī)劃設計單位編制前期研究報告，土地整備開發(fā)項目公司、土地權利人、單一主體參與配合。
3. 公開征求意見。“1+N”方案編制完成后，應在鎮(zhèn)（街）門戶網站、村（社區(qū)）政務公開欄、項目現場公示15個自然日，公開征求社會公眾意見。
4. 聯席會議審議。經公示無異議或意見已妥善處理，“1+N”方案提交鎮(zhèn)（街）黨政領導班子聯席會議審議。

? ? ? ? ? “1+N”方案編制完成之后，由市自然資源局進行審查審批并進行方案落實，從而達到“一次過會，全程通行”的效果。“1+N”方案是東莞市城市更新進入2.0時代，進行重大制度改革、整合縮減審批流程、精簡材料、先試先行的創(chuàng)新之舉，對東莞市城市更新的快速發(fā)展起到了重要的推動作用。

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• 結語

? ?東莞市城市更新以102號文即《東莞市人民政府關于深化改革全力推進城市更新提升城市品質的意見》的發(fā)布和實施為分水嶺，跑步進入2.0時代，東莞市城市更新的發(fā)展也駛入了快車道。在102號文以及城市更新一系列新政頒發(fā)實施和推動下，東莞市城市更新火爆異常。目前東莞市僅單一主體掛牌招商的更新單元就有223個，更新單元面積共計5807.0326萬㎡，成績斐然。應當認為東莞市城市更新亮眼的成績單，是東莞市城市更新單元劃定立項、前期服務商招引、單一主體掛牌招商、“1+N”方案等制度設計與創(chuàng)新的結果。未來，東莞市還將完成城市更新實施辦法的制定工作，并陸續(xù)出臺更加完備的配套政策，構建城市更新全流程政策體系和管控體系，朝著提升城市品質、拓展產業(yè)發(fā)展空間、進行產業(yè)升級、補足城市公共配套短板的這一城市更新發(fā)展目標繼續(xù)邁進。在完善的城市更新政策體系下，市場主體參與東莞市城市更新的路徑也將更加的明晰和規(guī)范，市場主體特別是城市更新房地產開發(fā)企業(yè)、城市更新咨詢服務企業(yè)也將有更廣闊的市場舞臺，更加大有可為。