關(guān)于住建部《關(guān)于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知（征求意見稿）》的評析解讀

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? ?編者按：2021年8月10日，中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在官網(wǎng)發(fā)布《關(guān)于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知（征求意見稿）》（以下簡稱“通知征求意見稿”）向社會公開征求意見。針對住建部通知征求意見稿的主要內(nèi)容、意義以及相關(guān)后續(xù)影響，筆者嘗試進行評析解讀，鑒于個人認識局限性，可能存在理解錯漏，歡迎批評指正。

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一、《通知征求意見稿》強調(diào)城市更新上升為國家戰(zhàn)略，但絕非簡單的拆舊建新，也不是房地產(chǎn)開發(fā)，而應(yīng)為城市轉(zhuǎn)型升級發(fā)展賦能

? ?國內(nèi)城市更新自20世紀80年代從深圳開始發(fā)端，逐漸向周邊省市進行輻射影響，但也僅限于經(jīng)濟發(fā)展程度相對較高地區(qū)，尚未在全國形成規(guī)模之勢。如今城市更新是國家作出的重要決策部署，是“十四五”規(guī)劃綱要的重大項目，已上升為國家戰(zhàn)略。

? ?2020年10月，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會召開第五次全體會議，聽取和討論了習(xí)近平總書記作的工作報告，審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議》，明確提出實施城市更新行動。2021年兩會政府工作報告中明確提出要實施城市更新行動，2021年3月發(fā)布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》中，提出要加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理，實施城市更新行動，推動城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升。

? ?在黨中央、國務(wù)院政策加持下，各地積極推進實施城市更新行動，紛紛出臺城市更新相應(yīng)實施方案或者行動計劃。在實施過程中，城市更新卻逐漸“變味”。大多數(shù)地區(qū)仍然沿用房地產(chǎn)開發(fā)思維，將城市更新簡單地理解為拆舊建新，不過是另一種方式的房地產(chǎn)開發(fā)，從而也催生了一柄隨意拆除老舊建筑、變相抬高房價及租金價格的“達摩克里斯之劍”。“十四五”規(guī)劃綱要提及，要加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理，實施城市更新行動，推動城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升?！锻ㄖ髑笠庖姼濉访鞔_強調(diào)，城市更新上升為國家戰(zhàn)略后，要積極穩(wěn)妥實施城市更新行動，避免過度房地產(chǎn)化、大拆大建，探索可持續(xù)更新模式，穩(wěn)妥推進城市改造提升。換言之，城市更新絕非簡單的拆舊建新，也不是房地產(chǎn)開發(fā)。因此，積極穩(wěn)妥推進城市更新行動首先必須摒棄房地產(chǎn)開發(fā)思維，謹防城市更新過度地產(chǎn)化，全部推倒重建再度透支土地紅利。其次，在實施城市更新行動中要善于緊扣城市更新的內(nèi)核，擅于抓住城市更新的風(fēng)口，補齊城市發(fā)展中遺留的市政、交通、衛(wèi)生、教育、安全、文化等短板，統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)管理，提升城市品質(zhì)，從而為城市轉(zhuǎn)型升級高質(zhì)量發(fā)展賦能。

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二、《通知征求意見稿》實施城市更新應(yīng)防止城市更新變相哄抬房價、租金價格，有利于增加城市更新的認同感和獲得感

? ?推進和實施城市更新在于轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式、補足城市公共配套功能短板，提升城市品質(zhì)，促進城市發(fā)展。因此，實施城市更新行動應(yīng)是讓城市更新發(fā)展更加精細化、注重城市發(fā)展質(zhì)量，讓城市居民生活更美好。但在城市更新實施過程中，一方面城市更新拆遷涌現(xiàn)不少千萬富翁，另一方面片區(qū)城中村拆遷導(dǎo)致大量的城中村租住居民大規(guī)模搬遷，房屋租金價格攀升，最終房價、租金價格抬高，從而大大降低了城市更新的社會實效，缺乏認同感和獲得感。

? ?如此而言，城市更新并未讓生活更美好，反而讓房價、租金更高，也就加劇了購房難、租房難等新的問題。有鑒于此，《通知征求意見稿》提出劃定城市更新底線，防止城市更新過度地產(chǎn)化以致于變形走樣，并強調(diào)要嚴格控制大規(guī)模拆除、增建,控制大規(guī)模搬遷，要確保租賃市場供需平衡。筆者認為《通知征求意見稿》這些要求和內(nèi)容有利于防止和減少城市更新拆舊建新帶來的變相提高房價、租金價格的弊病，有利于提升城市居民對于城市更新更新的認同感和獲得感。

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三、《通知征求意見稿》通過多項要求明確城市更新兼具“公益屬性”，應(yīng)彰顯社會價值和公共利益

作為社會主義先行示范區(qū)的深圳，亦是國內(nèi)城市更新發(fā)源地，早在2012年出臺的《深圳市城市更新辦法實施細則》中便提出城市更新單元應(yīng)“無償移交給政府，用于建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施或者城市公共利益項目等的獨立用地應(yīng)當(dāng)大于3000平方米且不小于拆除范圍用地面積的15%?！币虼耍鞘懈伦詮膰鴥?nèi)發(fā)展開始便自帶“公益屬性”。

? ?從“十四五”規(guī)劃綱要對于實施城市更新行動的部署得知，城市更新的目標(biāo)之一在于推動城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升?！锻ㄖ髑笠庖姼濉访鞔_城市更新應(yīng)保留歷史文化建筑、最大限度保持老城格局、延續(xù)城市特色風(fēng)貌、補足公共設(shè)施功能短板。由此可見城市更新“公益屬性”的底色十足。

? ?筆者認為，從住建部《通知征求意見稿》對于城市更新的豐富內(nèi)涵進行了演繹，明確提出城市更新要補足公共基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施、防災(zāi)安全、綠化等城市功能短板，要保留歷史文化建筑、傳承城市文脈。換言之，在“十四五”規(guī)劃建設(shè)中，《通知征求意見稿》要求，作為國家重大工程項目，城市更新應(yīng)彰顯社會價值，兼顧社會公益，從而促進城市發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，城市社會價值、文化價值和經(jīng)濟價值的綜合提升。

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四、《通知征求意見稿》有利于引導(dǎo)和促進有機更新

? ?深圳的城市更新在發(fā)展之初，亦是追求大規(guī)模推倒重建、成片區(qū)的拆舊建新、提升建筑容積，以加強對存量用地的開發(fā)和利用。2019年《深圳市城市更新“十三五”規(guī)劃的通知》出臺，深圳的城市更新不再只是強調(diào)推倒重建，亦注重綜合整治。上海、北京在制定關(guān)于推進城市更新的政策規(guī)定中，亦強調(diào)對老舊住宅區(qū)進行綜合整治和有機更新。

? ?《通知征求意見稿》明確提出要堅持劃定底線，防止城市更新變形走樣，嚴格控制大規(guī)模拆舊建新、嚴格控制大規(guī)模搬遷。筆者認為《通知征求意見稿》的這些內(nèi)容，有利于引導(dǎo)城市更新發(fā)展方式從大規(guī)模拆舊建新向綜合整治、有機更新方向轉(zhuǎn)變和發(fā)展。筆者認為，我們可以大膽地預(yù)測，隨著對于城市更新發(fā)展認識的不斷深化、政策法規(guī)不斷完善，隨著城市更新有機更新的深入，城市更新將在全國范圍內(nèi)迎來高質(zhì)量發(fā)展的階段。

? ?住建部此次公布的《關(guān)于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》雖為征求意見稿，相應(yīng)各項規(guī)定條款、內(nèi)容要求也僅為框架性。但是，筆者認為這并不妨礙住建部該份通知對于國內(nèi)城市更新后續(xù)實施在宏觀上產(chǎn)生重要而深遠的影響，亦將影響城市更新在全國的進一步推廣和深化。城市更新是城市發(fā)展到一定階段的必要要求，將城市更新上升為國家戰(zhàn)略，統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理，推動城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升，促進城市轉(zhuǎn)型升級發(fā)展既需要頂層的政策法規(guī)設(shè)計，也需要各部門、各地區(qū)的細化規(guī)范性文件配套。隨著城市更新規(guī)制的頂層設(shè)計出臺，城市更新政策法規(guī)將逐漸完善，城市更新發(fā)展的經(jīng)驗亦會不斷被借鑒和總結(jié)，城市更新真正促進城市轉(zhuǎn)型升級發(fā)展，讓城市居民生活更加美好！

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