關(guān)于《大連市城市更新管理暫行辦法》的解讀

? ?2021年12月29日，大連市人民政府辦公室在大連市人民政府官網(wǎng)發(fā)布《大連市城市更新管理暫行辦法》（以下簡稱“大連城市更新辦法”）。大連市城市更新辦法是大連市政府在2021年7月發(fā)布《大連市城市更新實施方案》之后發(fā)布關(guān)于開展城市更新的又一重磅文件。針對大連城市更新辦法的主要內(nèi)容，筆者嘗試進(jìn)行解讀。鑒于個人認(rèn)識局限性，可能存在理解錯漏，歡迎批評指正。

?

一、大連市城市更新辦法出臺的背景

? ?2020年，黨的十九屆五中全會通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確提出實施城市更新行動，城市更新成為國家戰(zhàn)略。2020年12月住建部與遼寧省簽署《共建城市更新先導(dǎo)區(qū)合作框架協(xié)議》，明確要共建沈陽、大連城市更新先導(dǎo)區(qū)。2021年4月，遼寧省政府出臺《遼寧省建設(shè)城市更新先導(dǎo)區(qū)“十四五”期間項目建設(shè)方案的通知》。2021年6月，住建部與遼寧省政府聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于印發(fā)部省共建城市更新先導(dǎo)區(qū)實施方案的通知》，對城市更新提出主要預(yù)期目標(biāo)。為進(jìn)一步完善大連市城市更新工作的制度體系，規(guī)范城市更新業(yè)務(wù)行為，明確操作流程和支持政策，大連市政府制定了大連城市更新暫行辦法。

?

二、大連市城市更新項目流程

? ?根據(jù)大連城市更新辦法的具體條文規(guī)定，我們梳理了大連城市更新流程圖。從條文規(guī)定內(nèi)容可以看出大連市城市更新項目大致分為四個階段：城市更新項目申報、城市更新項目計劃制定及審批、城市更新項目實施方案編制及審議、城市更新項目實施。具體城市更新項目流程如下圖：

?

三、大連城市更新辦法主要內(nèi)容

? ?大連城市更新辦法共分為六章二十八條，主要明確了城市更新內(nèi)容、適用范圍、工作機(jī)制、工作流程、支持政策、風(fēng)險防控等內(nèi)容。核心主要內(nèi)容為城市更新的適用范圍及條件、城市更新的工作流程、以及城市更新有關(guān)支持政策。

（一）城市更新適用范圍及條件

? 根據(jù)大連城市更新辦法規(guī)定，開展城市更新的行政區(qū)域限于市中心城區(qū)即中山區(qū)、西崗區(qū)、沙河口區(qū)、甘井子區(qū)和高新園區(qū)的建成區(qū)范圍。前述行政區(qū)域內(nèi)存在下列情形的，可根據(jù)規(guī)定進(jìn)行綜合整治或者拆除重建的城市更新：

1. 城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施急需完善；
2. 環(huán)境惡劣或者存在重大安全隱患；
3. 現(xiàn)有土地用途、建筑物使用功能或者資源、能源利用明顯不符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求，影響城市規(guī)劃實施；
4. 經(jīng)市人民政府認(rèn)定的其他情形。

?

（二）城市更新工作機(jī)制

? ?根據(jù)大連城市更新辦法，城市更新設(shè)立城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組作為統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)，在具體實施執(zhí)行層面由各區(qū)政府或先導(dǎo)區(qū)管委會作為區(qū)域范圍內(nèi)的城市更新工作責(zé)任主體。

（三）城市更新工作流程

? ?如上文所述，從條文規(guī)定內(nèi)容可以將大連市城市更新項目劃分為大致四個階段：城市更新項目申報、城市更新項目計劃制定及審批、城市更新項目實施方案編制及審議、城市更新項目實施。

（四）城市更新配套支持政策

? ?根據(jù)大連城市更新辦法，針對城市更新項目提供的支持類型及內(nèi)容主要在以下方面：

1.關(guān)于土地使用權(quán)及所有權(quán)變動方式上，不局限于協(xié)議搬遷單一變動方式，允許采取房屋征收、房屋買賣、資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)、股份合作等多種方式進(jìn)行。

2.對于城市更新如涉及國有土地使用權(quán)及房屋所有權(quán)變動的，允許通過市場租賃方式取得原建筑物使用權(quán)。

3.對于更新項目發(fā)展國家及大連市支持的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的，可以享受5年的過渡政策。過渡期限內(nèi)可按照原用途、原權(quán)利類型方式使用土地，期限屆滿可以直接以協(xié)議方式辦理新的用地手續(xù)。

4.對于更新項目的供地，根據(jù)規(guī)定可以采取劃撥、協(xié)議出讓、公開招拍掛、租賃、作價出資（入股）等方式辦理用地手續(xù)。

?

四、大連城市更新辦法的亮點和待完善相關(guān)建議

（一）大連城市更新辦法的亮點

? ?1.根據(jù)地塊實際可單獨或者組合采取拆除重建更新和綜合整治的方式推動更新實施

? ?各地區(qū)城市更新法規(guī)政策對于城市更新的方式一般都會區(qū)分為進(jìn)行“微更新”的綜合整治城市更新，以及進(jìn)行全部推倒重建的拆除重建城市更新。一般情況下，綜合整治城市更新與拆除重建城市更新是并行不悖的兩種更新模式以及路徑，如深圳、東莞等地區(qū)皆是如此。大連市對口合作的上海市雖然未明確規(guī)定綜合整治的城市更新實施模式，但是也未明確綜合整治類城市更新模式與拆除重建類城市更新可以單獨或組合方式進(jìn)行實施。大連城市更新辦法允許根據(jù)地塊實際情況綜合采取拆除重建、綜合整治方式推動片區(qū)更新實施是較為少見。我們認(rèn)為綜合采取拆除重建、綜合整治方式推動片區(qū)更新與住建部發(fā)布的《關(guān)于在城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》精神符合。一方面既可以通過拆除重建方式改善老舊片區(qū)公共配套設(shè)施落后、環(huán)境惡劣或重大安全隱患的面貌，另一方面對于不需要進(jìn)行拆除重建的建筑物可通過綜合整治的方式提升公共配套設(shè)施等予以改善，減少大拆大建帶來的各種負(fù)面影響。

? ?2.更新方向為新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的可適用過渡期政策

? ?國內(nèi)城市更新活動自深圳發(fā)端已有十幾年。隨著深圳城市更新發(fā)展的實踐及經(jīng)驗的傳播，無論是政府還是社會各界也普遍認(rèn)識到城市更新并非僅僅只是拆除重建原址回遷，亦可通過城市更新推動產(chǎn)業(yè)升級、提升城市品質(zhì)和面貌。大連城市更新辦法雖然僅有短短二十八條，但仍不掩大連市通過城市更新帶動產(chǎn)業(yè)升級的渴求。大連城市更新辦法對于產(chǎn)業(yè)升級做法的支持如同不少地區(qū)一樣，對于更新方向為國家及大連市支持的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的，搭建綠色通道，如可直接以協(xié)議方式辦理用地手續(xù)。此外，根據(jù)大連城市更新辦法，對于發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的，可享有5年過渡期政策，在過渡期內(nèi)可以按原用途、原權(quán)利類型繼續(xù)使用土地。這一過渡期政策的制定有利于更新區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)保持銜接以及平穩(wěn)過渡，減少因城市更新產(chǎn)業(yè)升級造成舊產(chǎn)業(yè)、舊業(yè)驟然停止產(chǎn)生的損失。

? ?3.城市更新供地可采取多種形式

? ?國內(nèi)大多數(shù)地區(qū)城市更新供地基本上采取協(xié)議出讓方式。根據(jù)大連城市更新辦法規(guī)定，城市更新項目辦理用地手續(xù)的方式除了協(xié)議出讓外，還可以通過劃撥、公開招拍掛出讓（含帶方案招拍掛）、租賃、作價出資（入股）等方式進(jìn)行供地。城市更新項目中，供地方式的多樣性本質(zhì)上體現(xiàn)出當(dāng)?shù)卣畬τ谕苿映鞘懈碌拇罅χС帧?/span>

（二）大連城市更新辦法待完善的相關(guān)建議

? ?大連是遼寧省第二個發(fā)布城市更新地方政府規(guī)章的城市。大連城市更新辦法的制定有利于推動地區(qū)城市更新活動的開展，讓城市更新活動有法有據(jù)可依。在研究大連城市更新辦法過程中，我們也發(fā)現(xiàn)大連城市更新辦法存在著諸多需要完善的之處，對此提出相應(yīng)完善建議，以供大連市有關(guān)部門在后續(xù)制定城市更新辦法實施細(xì)則或者其他有關(guān)配套文件時進(jìn)行參考：

? ?1.關(guān)于城市更新項目政府主導(dǎo)與更新自主性平衡的問題

? ?從大連城市更新辦法全文可以看出，大連城市更新的開展實際上是政府主導(dǎo)型。城市更新項目的發(fā)起、實施方案的編制甚至實施均是政府及有關(guān)部門負(fù)責(zé)。根據(jù)大連城市更新辦法規(guī)定，各區(qū)政府（先導(dǎo)區(qū)管委會）為屬地城市更新工作責(zé)任主體，負(fù)責(zé)更新項目的申報工作。由政府負(fù)責(zé)城市更新項目的申報因為行政力量介入所以能夠快速推進(jìn)相應(yīng)工作開展，但這種單一型、單向性的申報制度也可能產(chǎn)生侵害意向更新范圍內(nèi)權(quán)利主體自主選擇權(quán)利的問題。

? ?具體而言，在申報過程中可能存在因為政府工作的疏忽或者其他因素導(dǎo)致符合條件的更新項目未進(jìn)行申報的情形。反之，也可能存在各區(qū)政府予以申報的項目，意向更新范圍內(nèi)的權(quán)利主體并沒有相應(yīng)改造的意愿，甚至可能都未能超過雙三分之二的比例。這兩種情況下都涉及到政府在主導(dǎo)城市更新項目以及負(fù)責(zé)更新項目申報過程中處理權(quán)利主體改造自主性的問題。目前大連城市更新辦法對此并未進(jìn)行涉及。關(guān)于前一種情況，我們認(rèn)為對于政府沒有納入申報范圍且符合申報條件的，應(yīng)構(gòu)建相應(yīng)的救濟(jì)渠道或者自主申報的路徑。關(guān)于后一種情況，則建議大連城市更新相關(guān)職責(zé)部門在制定相應(yīng)配套文件時應(yīng)考慮城市更新項目申報自主性選擇問題?？偠灾?，更新項目可由政府主導(dǎo)并負(fù)責(zé)申報，但同樣須經(jīng)過相應(yīng)權(quán)利主體的一致意愿或者絕大多數(shù)群體的意愿。

? ?2.關(guān)于項目實施主體的選擇問題

? ?大連城市更新辦法第十二條規(guī)定，各區(qū)政府（先導(dǎo)區(qū)管委會）可通過公開招投標(biāo)、競爭性磋商或指定方式選擇城市更新項目實施主體。從大連城市更新辦法規(guī)定的內(nèi)容來看，各區(qū)政府（先導(dǎo)區(qū)管委會）對于更新項目實施主體的選擇本質(zhì)上更類同于一種采購。但無論是與否，我們認(rèn)為在市場主體選擇過程中，除非相應(yīng)拆除重建項目或者是綜合整治項目的開展單純是出于政府履行相應(yīng)公共職責(zé)，采購之目的也是服務(wù)于政府機(jī)關(guān)，否則建議關(guān)于項目實施主體的選擇均應(yīng)采取競爭方式確定而不應(yīng)進(jìn)行指定。

? ?3.關(guān)于城市更新工作流程時限的問題

? ?大連城市更新辦法在第三章規(guī)定了城市更新工作開展的流程，但是對于各流程中工作時限問題并未予以明確。從工作開展以及提高城市更新前期審批工作效率角度出發(fā)，我們建議大連市相關(guān)部門在制定城市更新辦法實施細(xì)則或者配套文件時，明確不同流程中各部門進(jìn)行審批、審議、編制論證報告或者項目實施方案的時限。各級政府及有關(guān)部門均應(yīng)在規(guī)定的時限內(nèi)完成相應(yīng)動作，這樣可以提高城市更新審批的效率。對于有意向進(jìn)行更新的權(quán)利主體，以及有意向介入城市更新項目的其他市場主體可以保持合理的預(yù)測和期待。

? ?4.建議完善補(bǔ)充的其他問題

? ?綜合整治城市更新項目如涉及加改擴(kuò)建的，拆除重建城市更新項目涉及到土地使用權(quán)進(jìn)行收回以及重新出讓均會存在地價計收與繳納的問題。在城市更新項目范圍內(nèi)，土地使用權(quán)地價款通常是項目實施主體進(jìn)行項目投資經(jīng)濟(jì)測算的重要測算因子。更新項目中繳納地價款的高低、計算方式也極大地影響項目的最終成本及收益，影響著權(quán)利主體是否決定同意申報，也影響著政府評估財政配套支持問題。對此，我們建議大連市城市更新有關(guān)職責(zé)部門在制定更新辦法實施細(xì)則或者配套文件時對于城市更新項目中地價繳納的規(guī)則予以補(bǔ)充和完善。

? ?拆除重建城市更新項目中涉及到既有建筑物的拆除以及重建后的回遷，對于既有建筑物的拆除涉及到相應(yīng)建筑物房屋產(chǎn)權(quán)證書注銷問題。因此，我們建議大連市城市更新有關(guān)職責(zé)部門在制定更新辦法實施細(xì)則或者配套文件時對于城市更新項目中房屋產(chǎn)權(quán)證書注銷的問題予以補(bǔ)充和完善。

? ?以上之外，需要逐步配套落地的規(guī)則還有很多，我們也相信，更新暫行辦法只是第一步，大連拉開了城市更新的序幕，期待大連能夠充分借鑒深圳等其他地區(qū)城市更新的成熟經(jīng)驗，結(jié)合本地區(qū)實際情況，逐步配套出臺相關(guān)政策和規(guī)范性文件，讓城市更新落地，為遼寧省試點更新提供實踐經(jīng)驗，為大連的可持續(xù)發(fā)展注入新的強(qiáng)勁的動力。