《城市更新搬遷補償法律實務》連載｜第一篇 第二章--城市更新立法及政策規(guī)制基本框架

?

一、當前我國城市更新立法及政策規(guī)制概況

? ?我國城市化發(fā)展進程相對較晚，作為城市再開發(fā)方式的城市更新也發(fā)展較晚。國內(nèi)規(guī)模化的城市更新實踐自20世紀80年代在深圳開始發(fā)端，作為城市更新經(jīng)濟基礎的上層建筑——城市更新立法及政策規(guī)定制訂的進程就相對更為滯后。在城市化發(fā)展成熟的國家，如英國制訂了專門的《格林伍德住宅法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，聯(lián)邦德國頒布有《城市更新與開發(fā)法》，美國頒布了《住宅法》和《城市重建計劃》，日本則有專門的《城市再開發(fā)法》以及相應法規(guī)細則《都市再生特別措施法》對城市更新進行規(guī)制。我國臺灣地區(qū)亦制定有專門的《都市更新條例》，香港地區(qū)有《市區(qū)重建局條例》，國內(nèi)大陸地區(qū)在法律法規(guī)制度層面則比較滯后，甚至落后于整體城市更新發(fā)展的步伐。

? ?在法律法規(guī)層面，僅有《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（下稱“《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》”）和《國有土地上房屋征收與補償條例》對舊城區(qū)的改造有原則性的規(guī)定。如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十一條規(guī)定：“舊城區(qū)的改建，應當保護歷史文化遺產(chǎn)和傳統(tǒng)風貌，合理確定拆遷和建設規(guī)模，有計劃地對危房集中、基礎設施落后等地段進行改建。”《國有土地上房屋征收與補償條例》第八條規(guī)定：“為了保障國家安全、促進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定：（五）由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關規(guī)定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區(qū)改建的需要；”目前尚未有關于城市更新專門的法律法規(guī)，甚至是部門規(guī)章出臺。

? ?在地方政府規(guī)章及政策規(guī)定層面，反而先行先試進行了創(chuàng)新，由此也開啟了我國關于城市更新規(guī)范化、制度化探索建構的進程。2008年國務院發(fā)布《關于促進節(jié)約集約用地的通知》拉開了存量用地進行開發(fā)建設、城市更新相關制度化、規(guī)范化的帷幕，廣東省作為全國節(jié)約集約用地試點地區(qū)于2009年發(fā)布了《關于推進“三舊”改造促進節(jié)約集約用地的若干意見》（粵府〔2009〕78號）。土地開發(fā)強度早已超過國際警戒線，土地供需矛盾突出的深圳市則首開先河，于2009年率先出臺了關于城市更新的地方政府規(guī)章《深圳市城市更新辦法》，又于2020年12月出臺國內(nèi)第一個城市更新地方性法規(guī)《深圳經(jīng)濟特區(qū)城市更新條例》。廣東省在總結深穗莞佛等地城市更新活動經(jīng)驗和實效的基礎之上，也于2020年12月通過全國第一部專門針對存量建設用地的省級政府規(guī)章《廣東省舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村莊改造管理辦法》。上海于2009年頒發(fā)《上海市人民政府關于印發(fā)進一步推進本市舊區(qū)改造工作若干意見的通知》，又于2015年出臺《上海市城市更新實施辦法》，標志著上海已經(jīng)進入以存量開發(fā)為主的“內(nèi)涵增長”時代，城市更新將成為上海市可持續(xù)發(fā)展的主要方式。2021年2月，北京市政府召開常務會議，研究《北京市城市更新實施意見(試行)》及相關實施細則 。會議強調(diào)，實施城市更新行動，是貫徹黨的十九屆五中全會精神、落實市委全會部署的重要任務，也是“十四五”時期拉動投資、促進消費、改善民生、優(yōu)化完善城市功能的重要舉措，要注重機制建設，探索政策創(chuàng)新，堅持共建共治共享，調(diào)動各方力量參與，形成政府和企業(yè)、社會共同推動的強大合力。

? ?2020年黨的十九屆五中全會明確提出實施城市更新，城市更新成為國家戰(zhàn)略。2021年全國兩會期間，城市更新首次寫入政府工作報告。中央提出實施城市更新行動，城市更新成為“十四五”規(guī)劃的政策新風口。國家實施城市更新行動，其內(nèi)涵是推動城市結構優(yōu)化、功能完善和品質提升，轉變城市開發(fā)建設方式，并非簡單的進行舊城舊區(qū)改造，而是由大規(guī)模增量建設轉為存量提質改造和增量結構調(diào)整并重。在城市更新上升為國家戰(zhàn)略的背景下，廣東、深圳、上海等地區(qū)在地方政策法規(guī)的突破和創(chuàng)新以及大量城市更新實踐經(jīng)驗的積累，既給其他地區(qū)推動城市更新對城市建設提質改造、進行新型城鎮(zhèn)化建設提供了可參考的樣板，也為國家層面制定有關城市更新更高位階的部門規(guī)章、行政法規(guī)甚至是法律做好了基礎鋪墊。

?

?

二、當前我國城市更新法規(guī)及政策規(guī)制語境下的城市更新基本制度

? ?在上位法法律法規(guī)以及部門規(guī)章缺位情況下，各地區(qū)在城市更新探索發(fā)展過程中，從地方立法、政府規(guī)章及政策規(guī)制上進行創(chuàng)新，逐漸搭建了程式化相對固定的城市更新基本制度，使得城市更新在制度化、規(guī)范化層面邁進了一大步。梳理各地區(qū)城市更新政策法規(guī)，我們認為城市更新經(jīng)濟活動中關于城市更新啟動、補償、規(guī)劃、實施和激勵五個制度內(nèi)容，塑造了對存量土地進行再開發(fā)的城市更新經(jīng)濟活動的基本模式。

?

（一）以權利人意愿征集“多數(shù)決”為前提的城市更新啟動機制：

? ?與政府行政征收以“公益性”行政決策作為啟動前提的不同，城市更新則以對存量土地上現(xiàn)有權利人的意愿征集，并以絕大多數(shù)權利人同意形成“多數(shù)決”為啟動前提。城市更新本質上是對于存量土地進行再開發(fā)和建設，而存量土地通常業(yè)已存在物權人或者其他權利人，這決定了城市更新啟動的前提是片區(qū)范圍內(nèi)絕大多數(shù)權利人同意進行更新改造。如2021年3月1日開始正式實施的《深圳經(jīng)濟特區(qū)城市更新條例》在城市更新計劃立項的條件規(guī)定，“用地為單一地塊的，應當經(jīng)全體共同共有人或者產(chǎn)權份額四分之三以上的按份共有人同意，建筑物區(qū)分所有權的，應當經(jīng)專有部分面積占比四分之三以上的物業(yè)權利人且占總人數(shù)四分之三以上的物業(yè)權利人同意，其中舊住宅區(qū)所在地塊應當經(jīng)專有部分面積占比百分之九十五以上且占總人數(shù)百分之九十五以上的物業(yè)權利人同意；用地屬城中村、舊屋村或者原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和原村民在城中村、舊屋村范圍以外形成的建成區(qū)域的，應當經(jīng)原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位的股東大會表決同意進行城市更新，或者符合前兩項規(guī)定，經(jīng)原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位同意。”

?

（二）以“老舊區(qū)域改造、產(chǎn)業(yè)迭代發(fā)展”為導向的城市更新規(guī)劃制度：

? ?從20世紀80年代末、90年代初深圳開始進行系統(tǒng)化和規(guī)?；_展城市改造以來，全國范圍內(nèi)增量建設用地空間趨緊的同時，對于存量土地開發(fā)為代表的城市更新、“三舊”改造[2]為主的土地開發(fā)逐漸成為主流。在全國各地特別是在土地開發(fā)供需矛盾激烈的大中城市，城市更新并非僅是單純老舊區(qū)域的拆建重新，而是儼然成為創(chuàng)造性城市發(fā)展和社會經(jīng)濟發(fā)展模式。該種社會經(jīng)濟發(fā)展模式以城市更新改造為契機并以被搬遷權利人、開發(fā)主體以及政府為代表的會公共利益多維利益平衡為目標。

? ?城市更新在發(fā)展到相對成熟階段，政府作為城市規(guī)劃和城市發(fā)展的管理者，在其宏觀經(jīng)濟政策視野下希望以城市規(guī)劃為楔子和抓手對更新改造片區(qū)進行重新規(guī)劃。一方面為了提升公共配套建設，另一方面實行產(chǎn)業(yè)迭代升級，在城市更新項目開展的進程中又通過地方政策法規(guī)創(chuàng)新予以規(guī)范和制度化，同時反哺城市更新的發(fā)展。例如，廣東省規(guī)定在進行城市更新之前，相應擬改造區(qū)域必須納入“標圖建庫”范圍；東莞市規(guī)定城市更新必須先行劃定更新單元，并經(jīng)城市更新部門同意；深圳城市更新相應法規(guī)政策規(guī)定，城市更新啟動須先列入城市更新計劃范圍內(nèi)方可啟動。深穗莞地區(qū)城市更新政策法規(guī)均明確按照政府批復的城市更新單元專項規(guī)劃方案（東莞城市更新改造方案匯總于其“1+N”總體實施方案）進行建設。政府批復的城市更新專項規(guī)劃方案作為城市更新項目開展實施的“法定憲綱”，對于相應項目改造的方向，如究竟是進行商改商、商改居、工改商、工改居、工改商住、工改保、工改M0、工改M1等有相應規(guī)劃導向，對于復建回遷區(qū)域的建筑物容積率、公共配套設施也都在專項規(guī)劃方案中要求落地?！皹藞D建庫”“更新單元劃定”“城市更新計劃”體現(xiàn)的政府對于城市更新啟動的把控和引導，是宏觀上的規(guī)劃導向視野。城市更新單元專項規(guī)劃方案則是政府對于城市更新單元開發(fā)的目標、片區(qū)公共配套提升、片區(qū)產(chǎn)業(yè)迭代升級的規(guī)劃意志體現(xiàn)，是微觀上片區(qū)規(guī)劃的落實。由此城市更新成為社會經(jīng)濟升級發(fā)展迭代的進路。

?

（三）以產(chǎn)權置換+貨幣補償為主要內(nèi)容的城市更新補償制度：

? ?對存量土地通過城市更新的模式進行再開發(fā)，必然涉及對于存量土地現(xiàn)有土地權利人進行補償?shù)膯栴}。關于城市更新的補償內(nèi)容，各地在補償方案、補償方式、補償標準等具體內(nèi)容雖然都存在一些差異，但是補償主要內(nèi)容基本一致。即是通過產(chǎn)權置換和貨幣補償?shù)姆绞浇嫵鞘懈赂卵a償制度。進一步而言，就是以擬拆遷的建筑物價值為參照對存量土地被搬遷物業(yè)權利人進行同等價值補償甚至超值價值置換補償。城市更新項目的實施主體通過復建回遷的物業(yè)產(chǎn)權置換的方式，或者完全貨幣補償?shù)姆绞?，亦或物業(yè)產(chǎn)權置換與貨幣補償相結合的方式對于權利人進行補償。權利人可自行選擇相應的補償方式，并與城市更新項目開發(fā)實施主體簽訂相應的搬遷補償安置協(xié)議。城市更新項目開發(fā)實施主體通過對擬拆除重建區(qū)域內(nèi)被搬遷物業(yè)權利人進行補償置換，從而獲取城市更新拆除重建區(qū)域范圍內(nèi)的開發(fā)權益。

?

（四）以社會主體自主改造+政府引導監(jiān)管為主要內(nèi)容的城市更新項目實施制度：

? ?政府行政征收項目系由政府或者相關部門作為實施主體進行征收、拆除及回遷復建，城市更新項目則是引入社會主體進行自主改造和再開發(fā)，一般而言通常是專門的房地產(chǎn)開發(fā)主體。從城市更新發(fā)展的歷程來看，如將城市更新開發(fā)完全交由社會主體進行開發(fā)建設，恐將可能導致被搬遷物業(yè)權利人、開發(fā)主體以及政府所代表的社會公共利益和其他各方權益失衡的負面后果。換言之，會出現(xiàn)市場競爭無序化、尋租空間滋生、腐敗、公共利益受損等市場失控情況，無法達到“老舊區(qū)域改造”、“多方利益共享”與“公共配套提升、產(chǎn)業(yè)迭代升級”多重目標。因此，在城市更新發(fā)展逐漸成熟階段，政府在城市更新計劃申報、更新改造方向、城市更新規(guī)劃方案審批、規(guī)劃指標批準、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等城市更新主要流程節(jié)點扮演者引導和監(jiān)管的角色，形成“政府搭臺引導監(jiān)管、開發(fā)主體擔綱主演”的局面，形成政府、城市更新項目實施主體互相作用、共同發(fā)展的利益格局和模式。

?

（五）以土地出讓金獎勵+專項補助+稅收優(yōu)惠為主要內(nèi)容的城市更新激勵優(yōu)惠制度：

? ?根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》，土地的性質、使用功能、用途存在嚴格的劃分和限制。城市更新對存量土地再開發(fā)利用經(jīng)常可能涉及土地性質（包括集體用地向國有土地的轉化）和功能的轉變、規(guī)劃調(diào)整、國有建設用地用途變更，也會涉及到建筑物被拆除土地收回再出讓過程中地價補交的問題。因此為了促進城市更新項目的開展、調(diào)動社會主體參與城市更新，各地在城市更新政策法規(guī)中從土地出讓金獎勵、專項補助獎勵、稅收優(yōu)惠等方面逐漸構成城市更新激勵優(yōu)惠制度。

? ?在土地出讓獎勵及專項補助方面，廣東省《關于推進“三舊”改造促進節(jié)約集約用地的若干意見》（粵府〔2009〕78號）規(guī)定，劃撥土地使用權，可以協(xié)議方式補辦出讓手續(xù)；集體建設用地可申請轉為國有后可進行再開發(fā)；工業(yè)用地提高容積率不再繳土地價款等。東莞市在《關于進一步鼓勵城市更新促進固定資產(chǎn)投資若干政策》規(guī)定，村組集體自行改造或與企業(yè)合作改造的“工改居”“工改商”項目根據(jù)批復時間，只需按照20%或30%計收地價款；并規(guī)定給予“工改工”項目實行稅收市級留成等專項補助，對涉及配套型住宅用地（R0）的“工改M0”單元，新型產(chǎn)業(yè)用地（M0）部分、配套型住宅用地（R0）分別按50%、70%核定地價款起始價。

? ?在稅收優(yōu)惠方面，廣東省制定了《廣東省三舊改造稅收優(yōu)惠指引（2019年版）》，其中規(guī)定配建房在土地增值稅方面確認銷售收入，同時將此確認為取得土地使用權的成本，可以增加30%的加計扣除。前深圳市地稅局出臺專門的《城市更新稅收政策指引》規(guī)定，對于被拆遷物業(yè)權利人因拆遷獲得的補償個人免征個稅、土增稅及增值稅、印花稅等，對于項目實施主體回遷給被搬遷物業(yè)權利人的房產(chǎn)視同銷售，確認收入，項目實施主體但可計入拆遷補償費用，在土增稅清算時可予以扣除。上述規(guī)定為土地權利人和社會主體參與城市更新創(chuàng)造出很大的彈性和操作空間。

? ?在激勵制度上，城市更新的稅收規(guī)制已經(jīng)采用了較為靈活的征管機關認定規(guī)則，但稅收法定的基本框架下，各地的規(guī)定無法替代國家層面的整體規(guī)制，希望能在城市更新進入高質量發(fā)展階段，并成為國家戰(zhàn)略的趨勢下，稅收規(guī)制能夠在考慮地域差別的基礎上實現(xiàn)全國一盤棋，激勵程度能夠進一步提升，并給予城市更新以充分的鼓勵。

?

?

三、當前城市更新立法及政策規(guī)制中的搬遷補償失范

? ?城市更新總體而言是社會主體參與、政府引導監(jiān)管的對存量土地進行再開發(fā)的模式。這種模式?jīng)Q定了其搬遷補償與政府行政征收拆遷補償截然不同，前者主要是雙向的意思自治協(xié)商過程，后者主要是單方面自上而下制定公布征收補償方案執(zhí)行的過程。換言之，城市更新搬遷補償?shù)倪_成主要是民法意義范疇意思自治契合的結果。因此，當前無論是國家層面關于城市更新的部門規(guī)章，亦或是地方性法規(guī)及政府規(guī)章、政策性文件對于城市更新搬遷補償問題均沒有明確具體的細致規(guī)定，更未有法律法規(guī)意義上的約束性規(guī)范內(nèi)容。

? ?城市更新與政府行政征收同樣均存在搬遷補償?shù)膬?nèi)容，而當前城市更新立法及政策規(guī)制中對于搬遷補償沒有明確的規(guī)范性內(nèi)容。對此，從某種意義上而言，我們也予以深刻的理解：一是地域差別，二是項目差別，三是經(jīng)濟指標測算的差別，四是項目管理能力與投入的差異，類此種種，對于如此具體和細致的問題進行統(tǒng)一規(guī)范，難以形成具有普適性的規(guī)制，實踐上也行不通。從國家層面立法的慣例和傳統(tǒng)來說，有一個漸進的過程。從實踐到規(guī)范，從地方到國家，經(jīng)驗教訓必須足夠充分，實踐規(guī)則必須充分有效，潛藏和待解決的問題須基本浮出水面并找到了解決辦法，立法的基礎條件已然成熟，方可進入立法規(guī)劃的視野進行審視和考量。因此，城市更新搬遷補償在補償方案的制定、補償標準、補償方式等方面很大程度上參照了政府行政征收補償?shù)南嚓P內(nèi)容。隨著城市更新的發(fā)展，城市更新項目的實施主體也逐漸在一個個不同的城市更新項目中提煉具備同一性和可復制性的搬遷補償內(nèi)容，進行程式化和類型化總結。逐漸演變出城市更新關于搬遷補償方案、標準、方式等相對固定的內(nèi)容范式。地方政府或者城市更新行業(yè)性組織也基于指導城市更新搬遷補償?shù)慕嵌瘸霭l(fā)制訂了參考性文件，例如深圳市龍崗區(qū)制定的《龍崗區(qū)拆除重建類城市更新房屋搬遷補償方案編制指引》，深圳市城市更新開發(fā)企業(yè)協(xié)會牽頭筆者參與制定的《深圳城市更新拆遷補償方案制訂行業(yè)參考意見》等。這些規(guī)范性文件、示范性內(nèi)容對于城市更新中搬遷補償相關問題予以了關注，并進行了總結和梳理及指引，對社會主體特別是開發(fā)企業(yè)在城市更新搬遷補償工作的展開發(fā)揮了積極示范及參考作用。本書便在這些規(guī)范性文件、示范性內(nèi)容基礎上進一步延展城市更新搬遷補償問題的實務研究范圍、深究城市更新搬遷補償問題的本質，從而回應城市更新開發(fā)模式中對于搬遷補償問題的實務關切，希冀對于城市更新搬遷補償實務產(chǎn)生相應的觸動和啟發(fā)。

?

?本文中關于城市更新五個基本制度，筆者在對城市更新項目經(jīng)驗進行總結梳理基礎上，對朱海波教授2015年發(fā)表并刊載于在《暨南學報》第10期《當前我國城市更新立法問題研究》文章中關于城市更新“啟動、補償、主導、激勵”為主要制度的基本模式相關觀點進行了吸收，從而進一步提出并形成新的理解及內(nèi)涵。

?“三舊”改造一般系指舊城區(qū)、舊村莊和舊工業(yè)區(qū)的改造。