《城市更新搬遷補償法律實務》連載｜第二篇 第二章--城市更新搬遷補償標準的變遷（上）

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? ?據(jù)《2021年城市更新白皮書》統(tǒng)計的數(shù)據(jù)，截至2020年12月31日，在深圳地區(qū)列入城市更新單元計劃公告項目共929個；進行了城市更新單元規(guī)劃批復及公告項目共544個。截至2020年6月底，廣州全市已批舊村改造項目57個，項目占地面積24.9平方公里。據(jù)不完全統(tǒng)計，自2018年東莞城市更新改革政策推行以來，2018年至2020年，東莞市共發(fā)布前期服務商招引/采購結(jié)果公示262個。[1]? 城市更新在廣東開展得如火如荼，佛山、中山、江門、惠州等地城市更新也在穩(wěn)步推進。2021年8月10日，中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設部在官網(wǎng)發(fā)布《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知（征求意見稿）》（以下簡稱“通知征求意見稿”）向社會公開征求意見。強調(diào)城市更新上升為國家戰(zhàn)略，但絕非簡單的拆舊建新，也不是單純的房地產(chǎn)開發(fā)，而應為城市轉(zhuǎn)型升級發(fā)展賦能。隨著城市更新成為國家戰(zhàn)略，城市更新將會在全國不同地區(qū)鋪開，為城市的可持續(xù)發(fā)展及國家建設賦能。由此可見，城市更新已經(jīng)從試點、局部開展到全國鋪開，城市更新已經(jīng)從摸索階段開始逐步走向規(guī)范、成熟和完善的階段。而這種完善和成熟，同樣體現(xiàn)在搬遷補償標準的演變上。

? ?城市更新項目其實有著較強的地域性和階段性，在搬遷補償標準上體現(xiàn)得尤為明顯。不同地區(qū)的城市更新項目搬遷補償標準存在差異，同一地區(qū)的城市更新項目搬遷補償標準在不同時期不同階段，補償標準的具體內(nèi)容也存在著區(qū)別。換言之，城市更新項目搬遷補償標準不僅僅存在著簡單的地域差異和時域差異，而且會因為市場環(huán)境、政策法規(guī)、項目具體情況等而產(chǎn)生變化。對城市更新搬遷補償標準具體構成的析解，是討論城市更新搬遷補償標準變遷的前提。因此我們先闡述城市更新搬遷補償標準的一般構成，繼而討論其變遷演化的相關問題，這也是我們撰寫本章內(nèi)容的邏輯順序。?

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一、城市更新搬遷補償標準的一般構成

? ?解析城市更新項目搬遷補償標準的基本內(nèi)容，可大致將其劃分為兩大部分：物業(yè)補償和貨幣補償。物業(yè)補償又稱物業(yè)產(chǎn)權置換補償，是對被搬遷權利人擁有所有權或者其他物權權利的永久性建筑物及相應土地使用權（部分項目存在對于構筑物、臨時性建筑物也進行物業(yè)產(chǎn)權置換補償?shù)那樾危┌凑找欢ǖ牟鹳r比進行產(chǎn)權置換，給予回遷新的補償物業(yè)。貨幣補償也稱物業(yè)拆建受損權益貨幣補償，一般是對被搬遷權利人（含物業(yè)權利人、租賃權利人等主體）因為城市更新項目拆除重建產(chǎn)生的受損權益按照一定的標準進行補償。該種補償一般是以貨幣金錢進行補償，與物業(yè)產(chǎn)權置換補償?shù)膬?nèi)容和方式截然不同。物業(yè)拆建受損權益貨幣補償一般包含裝飾裝修補償、停產(chǎn)停業(yè)補償、臨時安置補償費用、搬遷費用、構筑物/臨時建筑物補償費、簽約獎勵、搬遷獎勵等具體細項。下面，我們具體展開來說。

（一）被搬遷物業(yè)產(chǎn)權置換補償：

? ?物業(yè)產(chǎn)權置換一般是綜合被搬遷物業(yè)的土地使用權來源、權屬性質(zhì)、建造情況、面積等相關情況按照一定的比例置換新的回遷物業(yè)。一般而言，對于土地使用權獲得來源合法、報建及竣工手續(xù)齊全、進行了不動產(chǎn)權登記、容積率低的被搬遷物業(yè)，物業(yè)產(chǎn)權置換的比例會高一些；反之物業(yè)產(chǎn)權置換的比例則會低一些。不同地區(qū)城市更新項目搬遷補償標準中物業(yè)產(chǎn)權置換標準通常會存在一定的差異。例如在深圳地區(qū)的城市更新項目中，當前對于具有合法產(chǎn)權的被搬遷物業(yè)一般是按照建筑面積1：1.2或套內(nèi)1：1的比例進行產(chǎn)權置換。在廣州地區(qū)的不少城市更新項目，特別是在城中村改造的項目中，通常以樓層進行區(qū)分。對于四層以下物業(yè)部分按現(xiàn)狀或者房地產(chǎn)證證載面積進行以拆一補一的比例進行產(chǎn)權置換，四層以上的物業(yè)部分則進行貨幣補償。東莞地區(qū)的城市更新，亦區(qū)分物業(yè)樓層按不同的系數(shù)進行物業(yè)補償。

上海市人大常委會2021年8月10日發(fā)布的《上海市城市更新條例（草案）》（征求意見稿）第三十一條為城市更新中的協(xié)議置換，并規(guī)定舊住房更新過程中，因房屋功能提升等確需搬遷部分業(yè)主的，項目建設單位可以根據(jù)更新方案確定置換對象，予以房屋產(chǎn)權調(diào)換或者貨幣補償，并簽訂置換協(xié)議，以實現(xiàn)建筑優(yōu)化利用。產(chǎn)生爭議的，依法通過協(xié)商、調(diào)解、訴訟等方式予以解決。在草案中并沒有給出具體的執(zhí)行標準，而是留給市場主體之間協(xié)商確定，這也與上海市城市更新的實踐一脈相承。但核心沒有變化，即尊重項目主體與搬遷補償對象的意思自治和合意。

（二）物業(yè)拆建受損權益貨幣補償：

? ?除重建類城市更新項目需要對被搬遷物業(yè)權利人的建筑物進行拆除，因此需要對被搬遷物業(yè)權利人因城市更新活動產(chǎn)生的受損權益作出的平等、公平的補償。該補償其中一部分是對被拆除的建筑物進行物業(yè)產(chǎn)權置換的補償，因為新的補償物業(yè)拆除重建的期間比較長，物業(yè)產(chǎn)權置換補償并不足以彌補被搬遷物業(yè)權利人因此遭受的所有損失。因此，對于被搬遷物業(yè)權利人在拆除重建期間遭受的其他各項實際損失或可預期收益，可以進行貨幣補償。一般而言，被搬遷物業(yè)權利人因城市更新活動各項權益受損獲得的貨幣補償包括裝飾裝修補償、過渡期租金補償、臨時安置補償費用、搬遷費用、構筑物/臨時建筑物補償費、簽約獎勵、搬遷獎勵等具體內(nèi)容。

? ?裝飾裝修補償一般是指依據(jù)一定的標準對于被搬遷物業(yè)的已經(jīng)存在的裝飾裝修（含添附）的價值按照一定的標準進行補償。裝飾裝修補償通常有三種做法：一種是拆遷人和被搬遷人雙方協(xié)商一致達成的標準；一種是雙方同意由一方或雙方共同聘請專業(yè)房地產(chǎn)評估機構對被搬遷物業(yè)裝修裝修物的殘值進行評估，從而確定補償標準；還有一種是根據(jù)裝飾裝修的折舊情況采用按照一般市場價進行補償。例如在深圳的城市更新項目中，針對不同的物業(yè)類型和用途，裝修補償物的補償一般在人民幣800元/㎡-1500元/㎡的標準區(qū)間。

? ?構筑物/臨時建筑物補償，是指被搬遷建筑物物業(yè)范圍內(nèi)存在構筑物或者臨時建筑物情形時，對于這類非永久性建筑物因為城市更新活動被拆除造成的損失進行補償。補償?shù)臉藴室话闶菂⒄战ㄔ斐杀净蛑刂贸杀尽?/span>

過渡期租金補償，一般是在參照被搬遷物業(yè)所在區(qū)域政府指導租金標準基礎上或參考市場標準進行貨幣補償。

臨時安置補償，是針對被搬遷對象確保正常運營和經(jīng)營的可持續(xù)性給予的安置補償，在實踐中可能包含經(jīng)營場所變更、臨時停產(chǎn)停業(yè)或歇業(yè)、員工遣散安置等相關內(nèi)容。

? ?搬遷費，是針對被搬遷對象進行遷移給予的專項補償。需要說明的是，搬遷費視具體情況存在較大差別，尤其是涉及大量機器設備甚至精密儀器的搬遷，或需要進行專業(yè)搬遷的情形。

? ?簽約獎勵、搬遷獎勵則是為了鼓勵被搬遷物業(yè)權利人盡快簽訂搬遷安置補償協(xié)議，以及盡快向項目拆遷人移交房屋。因此，對于在不同時間期限簽訂、移交被搬遷物業(yè)的權利人給予不同標準的獎勵。獎勵的內(nèi)容包括貨幣、物業(yè)管理費、停車管理費優(yōu)惠等。

? ?下面，我們給出深圳、廣州、東莞三地城市更新項目的補償示例，讓大家有更為直觀的了解。

（三）城市更新搬遷補償標準構成示例：

①深圳某城市更新項目搬遷補償標準

②廣州某城市更新項目搬遷補償標準

③東莞某城市更新項目搬遷安置補償標準

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二、引發(fā)城市更新搬遷補償標準變遷的原因

（一）城市更新從粗放趨于成熟：

? ?相較于發(fā)達國家或者地區(qū)，內(nèi)地城市更新發(fā)展最早的深圳，迄今方才走過十幾個年頭；其他發(fā)展更晚的地區(qū)，不少是最近才開始起步。市場經(jīng)濟活動決定上層制度，在城市更新發(fā)展過程中搬遷補償標準的變遷亦是如此。城市更新的發(fā)展并非簡單的項目數(shù)量的累加，而是裂變式的。這種裂變式發(fā)展在相當長的時間維度里至少包含三個基本面，這些基本面并非孤立隔絕，而是彼此關聯(lián)的。

? ?第一個基本面，城市更新拆除重建活動啟動較早的地區(qū)或試點地區(qū)項目數(shù)量的增加、改造范圍面積的增加是城市更新市場發(fā)展第一個基本面。通過一大批早期的城市更新項目實踐，積累了城市更新的初步經(jīng)驗，流程、規(guī)則得到了檢驗，多主體的參與和利益衡平完成了第一輪的交匯博弈，政府與市場主體的角色扮演和職責確立相對清晰，城市更新項目的實踐經(jīng)驗有了第一批樣本和參鑒。

? ?第二個基本面，城市更新拆除重建活動從起源較早地區(qū)或發(fā)展較為成熟地區(qū)向周邊地區(qū)進行輻射影響，以點帶面，是城市更新發(fā)展第二個基本面。以廣東區(qū)域為例，城市更新從深圳發(fā)端，向周邊的東莞、惠州、中山、珠海輻射；廣東省的三舊改造，以廣州為起點，向佛山、江門、肇慶等周邊地區(qū)延展。從全國的視角來看，以深廣為軸的城市更新輻射整個粵港澳大灣區(qū)；以上海、蘇州為中心輻射整個長江三角洲地區(qū)；以北京為帶動，影響整個華北地區(qū)；以重慶為帶動，影響輻射西南地區(qū)。

? ?第三個基本面，受輻射或影響地區(qū)開始借鑒和引入，并探索契合本地區(qū)城市更新發(fā)展的路徑，以及城市更新成熟的區(qū)域開始總結(jié)和反思，通過立法和規(guī)制提升實現(xiàn)迭代發(fā)展。城市更新的全國鋪開，基于此，隨著城市更新在不同切面上的裂變式發(fā)展，并且內(nèi)生關聯(lián)，相互影響，上層制度即城市更新項目中的搬遷補償標準也深受影響。最為直接的表現(xiàn)是在城市更新發(fā)展過程中，不同地區(qū)的城市更新搬遷補償標準如補償方式相似或相同。一方面，不同地區(qū)在吸收借鑒成熟地區(qū)城市更新各項政策法規(guī)、制度及經(jīng)驗基礎上，也需要結(jié)合不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和地域特殊性；另一方面，后來的城市更新項目借鑒吸收之前的項目也需要結(jié)合項目自身的具體情況和特殊性，制定符合項目實際的搬遷補償標準。

（二）城市更新項目市場競爭日趨激烈：

? ?城市更新拆除重建改造這樣一個市場或者說是一個行業(yè)，剛開始并不是一個香餑餑。因為城市更新項目流程復雜、周期長、沉沒成本高企、資金投入大、需要處理的利益主體關系復雜，因此剛開始進入到市場里的項目開發(fā)企業(yè)數(shù)量有限，競爭也較小。此外，早期城市更新利潤高的優(yōu)質(zhì)項目也較多，因此市場競爭并不激烈。隨著經(jīng)濟發(fā)展快速地區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展中土地供需矛盾進一步突出，特別是土地一級市場土地供應急劇萎縮，迫使不少房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)轉(zhuǎn)向其他路徑獲取可供開發(fā)的土地資源，而最大的領域就是存量市場。在經(jīng)濟發(fā)展迅速的粵港灣大灣區(qū)不少城市，城市更新逐漸成為房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)搶占市場和逐鹿的紅海，城市更新項目市場競爭逐漸白熱化。兩個例子足以說明。一是深圳目前幾乎不存在沒有進行過城市更新項目可行性論證和篩查的區(qū)域；二是東莞在2018年進行城市更新政策改革之后，各大房企以及本土企業(yè)對于各鎮(zhèn)街優(yōu)質(zhì)城市更新項目的爭奪非常激烈，經(jīng)常存在一個項目前期服務商競爭者有將近10家。

? ?在城市更新項目市場競爭環(huán)境逐漸激烈的市場情勢之下，項目開發(fā)企業(yè)為了推動城市更新項目進度或者增加獲取項目的籌碼，對于城市更新項目搬遷補償標準在制定過程中會更加多考慮被搬遷物業(yè)權利人的個性化需求。城市更新項目市場環(huán)境越是激烈，搬遷補償成本也會因此而水漲船高。不少項目開發(fā)企業(yè)改變策略，將城市更新項目搬遷補償標準公開、透明化，甚至讓權利人有條件地參與到搬遷補償標準的制定中來。如此種種，也會導致城市更新搬遷補償標準發(fā)生變化。當然，這種變化更趨向市場，更趨向公平合理。

（三）政府的規(guī)制和引導就位，城市更新項目貢獻率逐步提升：

? ?城市更新在剛起步發(fā)展時規(guī)制相對弱勢，無論是市場主體，還是政府管理部門，大家都是摸著石頭過河，邊摸索邊發(fā)展，邊發(fā)展邊總結(jié)，邊總結(jié)邊上升到政策法規(guī)規(guī)制層面。在這個過程中，政府的定位和職能也在發(fā)生變化。城市更新從當初的政府組織，到“政府搭臺，企業(yè)唱戲”，再到現(xiàn)在的“市場參與，政府監(jiān)管”，政府對于城市更新的規(guī)范和引導逐步就位，更強調(diào)引導和監(jiān)管。以深圳為例，深圳從2007年開始嘗試城市更新立法規(guī)制，2009年出臺《深圳市城市更新辦法（試行）》，2012年出臺《實施細則》，還隨之針對各類具體的問題出臺了一百多項規(guī)范性文件，2020年12月29日出臺《深圳經(jīng)濟特區(qū)城市更新條例》。大家看到的更多也許只是規(guī)范在逐漸完善，政府定位和職能在逐步轉(zhuǎn)變，項目的管控越來越全面而且趨于嚴格?？梢钥闯?，政府對項目的管控，從早期的政府推動，到后面的“政府搭臺、企業(yè)唱戲”，再到政府強監(jiān)管，項目高貢獻，公共利益先行，物業(yè)權利人合法權益保障，使得城市更新項目的參與門檻越來越高，城市更新已經(jīng)從早期的較為粗放的階段過度到高質(zhì)量發(fā)展階段。通過政府的規(guī)制和引導，市場進入到有序發(fā)展的階段，參與的企業(yè)也開始分流，行業(yè)開始整合調(diào)整，以適應新的環(huán)境和要求。在這個過程中，城市更新的搬遷補償標準也隨之發(fā)生變化。

? ?在城市更新發(fā)展的早期政策法規(guī)規(guī)制缺乏的情況下，市場主體與被搬遷人之間信息不對稱，城市更新搬遷補償標準制定的隨意性較高，是否公平合理存在著較大的不確定性。隨著城市更新政策法規(guī)體系的完善，對于城市更新的搬遷補償標也提出了相應的要求，比如補償方式、標準的確定、具體標準。同時，隨著政策法規(guī)層面對于國有資產(chǎn)以及集體資產(chǎn)監(jiān)管趨勢的加強，政府機關、事業(yè)單位、集體經(jīng)濟組織在搬遷安置補償中，引入評估機構，將評估機構對被搬遷物業(yè)的價值評估結(jié)果作為雙方進行搬遷補償談判的基礎。相應的規(guī)制客觀上促進城市更新搬遷補償標準更加公平合理。2021年3月1日正式實施的《深圳經(jīng)濟特區(qū)城市更新條例》對于舊住宅區(qū)拆除重建城市更新項目搬遷補償標準的統(tǒng)一上升到地方法規(guī)層面，明確規(guī)定按照套內(nèi)面積不少于一比一的比例進行補償。這也將會進一步對正在進行中或其后實施的城市更新項目搬遷補償標準產(chǎn)生影響。

? ?另一個需要提及的就是項目貢獻率的逐步上升，由此引發(fā)利益的博弈發(fā)生變化。深圳的土地貢獻及公共建設配套從早期的15%左右逐步提升，現(xiàn)在平均貢獻率在40%左右，對于城市更新項目而言，能不能算得過來賬，是項目能否立項和啟動的前提。高貢獻壓縮了利潤空間，而搬遷補償又是成本支出的大頭，搬遷補償標準自然受到直接的沖擊和影響。

? ?深圳之外，廣州、東莞、佛山等地也是如此，在補償內(nèi)容、補償標準上也出現(xiàn)了不斷的創(chuàng)新和調(diào)整，道理是一樣的，源出同宗。我們也關注到，重慶市2021年6月16日頒布了《重慶市城市更新辦法》，該辦法第四條規(guī)定，城市更新主要內(nèi)容包括完善生活功能、補齊公共設施短板，完善產(chǎn)業(yè)功能、打造就業(yè)創(chuàng)新載體，完善生態(tài)功能、保護修復綠地綠廊綠道，完善人文功能、積淀文化元素魅力，完善安全功能、增強防災減災能力。雖然該辦法目前的相關規(guī)定還處在框架規(guī)范的狀態(tài)，但從其實施內(nèi)容來看，同樣非常關注和強調(diào)項目貢獻。這是一種趨勢，即政府調(diào)動社會資本來進行城市可持續(xù)發(fā)展建設，通過不斷的貢獻和配套來解決城市功能的提升和完善。

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