在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)及規(guī)范地方政府舉債融資、防控政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的背景下，公共設(shè)施項(xiàng)目所需的建設(shè)及運(yùn)營資金來源逐步被限縮和規(guī)范化，催生和加劇了政府方和社會(huì)資本方探索利用政府債和PPP模式以外的其他模式來解決公共設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營所需資金來源的問題。

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由此，我國對(duì)外承包工程常見的F+EPC （Finance+Engineering Procurement Construction，融資+設(shè)計(jì)、采購、施工）模式1重新進(jìn)入政府方和社會(huì)資本方視野，并被應(yīng)用到國內(nèi)公共設(shè)施項(xiàng)目投融資和管理方面。本文結(jié)合F+EPC模式的特點(diǎn)，分析其實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)，以期為今后的項(xiàng)目實(shí)施提供參考及建議。

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F+EPC模式概述

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F+EPC模式是在EPC基礎(chǔ)上衍生的融資建設(shè)模式

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EPC模式是集“設(shè)計(jì)-采購-施工”于一體的工程總承包模式，又稱交鑰匙總承包。而F+EPC模式具備EPC模式的基本特征，但在EPC模式基礎(chǔ)上衍生出“融資”功能，是指公共設(shè)施項(xiàng)目的項(xiàng)目業(yè)主（通常為地方國企）通過招標(biāo)等方式選定社會(huì)資本方，由該社會(huì)資本方直接或間接籌措項(xiàng)目所需建設(shè)資金，以及承攬EPC工程總承包相關(guān)工作，待項(xiàng)目建設(shè)完成后移交給項(xiàng)目業(yè)主，在項(xiàng)目合作期內(nèi)由項(xiàng)目業(yè)主按合同約定標(biāo)準(zhǔn)向合作方支付費(fèi)用的融資建設(shè)模式，或者融資代建模式。

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F+EPC模式更加凸顯模式的“融資”功能

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在當(dāng)前我國規(guī)范地方政府舉債融資、防控政府隱性債務(wù)的主導(dǎo)政策背景下，地方政府當(dāng)期財(cái)政支付能力不足且迫切上馬公共設(shè)施項(xiàng)目時(shí)，解決政府方對(duì)該等項(xiàng)目前期財(cái)政資金投資不足問題是F+EPC模式發(fā)揮“F”（融資）功能的主要?jiǎng)右颉８鶕?jù)社會(huì)資本方籌措項(xiàng)目建設(shè)資金的參與方式不同，F(xiàn)+EPC模式可分為股權(quán)融資+EPC和債權(quán)融資+EPC。F+EPC模式下，政府方將融資風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本方，通常會(huì)要求其具備雄厚資信實(shí)力、豐富的EPC工程總承包項(xiàng)目業(yè)績經(jīng)驗(yàn)，以及必要的項(xiàng)目管理專業(yè)人員等基本條件。

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F+EPC模式項(xiàng)下的回報(bào)機(jī)制

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由于F+EPC模式具備EPC模式的基本特征，就工程總承包部分，仍延續(xù)常規(guī)EPC模式回報(bào)機(jī)制，即采用總價(jià)合同或者成本加酬金合同，由項(xiàng)目業(yè)主向EPC工程總承包商支付總承包工程費(fèi)用；就“F”融資部分，約定類似投資收益標(biāo)準(zhǔn)，基于F+EPC模式分類不同，可由項(xiàng)目業(yè)主支付，或者從合資公司股權(quán)投資中獲取分紅收益。實(shí)操層面，即便F+EPC項(xiàng)目業(yè)主為地方國企，由于項(xiàng)目本身涉及公共設(shè)施項(xiàng)目的投資開發(fā)建設(shè)，項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制的最終付費(fèi)來源實(shí)際多與地方財(cái)政支付責(zé)任掛鉤。

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F+EPC模式的實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)

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F+EPC模式涉嫌構(gòu)成政府方違規(guī)變相融資舉債

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“F”（融資）功能客觀上屬于政府方的一種融資舉債行為，但F+EPC模式并不屬于當(dāng)前政策允許的任一政府融資舉債的方式或途徑。對(duì)于政府投資項(xiàng)目而言，無論是采用股權(quán)融資還是債權(quán)融資，均是由選定的社會(huì)資本方在承攬EPC工程總承包時(shí)負(fù)有籌資義務(wù)，并且由項(xiàng)目業(yè)主使用該等資金用于支付工程總承包費(fèi)用，即項(xiàng)目建設(shè)資金并非由項(xiàng)目業(yè)主使用預(yù)算資金。客觀上看，F(xiàn)+EPC模式屬于政府方的一種融資舉債行為。但《政府投資條例》及相關(guān)文件已明確限定了地方政府融資舉債的方式和途徑，而F+EPC模式并不屬于當(dāng)前政策允許的任一政府融資舉債的方式或途徑。

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F+EPC模式的融資、建設(shè)和移交特征與BT模式特征契合，涉嫌以BT模式實(shí)施的違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。如前所述，F(xiàn)+EPC模式由選定的社會(huì)資本方負(fù)責(zé)籌集建設(shè)資金給項(xiàng)目業(yè)主支付工程總承包等費(fèi)用，項(xiàng)目建設(shè)完成后需移交給政府方管理，該模式特征與BT模式接近。BT模式下，政府方進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，由企業(yè)提供資金，政府方是支付回購款的直接債務(wù)主體，政府方并未在項(xiàng)目開始實(shí)施前即先行安排財(cái)政預(yù)算資金，這在一定程度上增加了地方政府的債務(wù)壓力和風(fēng)險(xiǎn)，涉嫌構(gòu)成政府方違規(guī)變相融資舉債，存在合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)。

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在F+EPC模式下，社會(huì)資本方承擔(dān)較大的融資風(fēng)險(xiǎn)及投資回收風(fēng)險(xiǎn)

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F+EPC模式是由社會(huì)資本方直接或間接籌措項(xiàng)目所需建設(shè)資金，承擔(dān)項(xiàng)目融資責(zé)任，客觀上存在融資不能的風(fēng)險(xiǎn)。F+EPC模式下所需建設(shè)資金并非直接來源于財(cái)政資金或項(xiàng)目業(yè)主自籌資金，是由社會(huì)資本方通過股權(quán)或債權(quán)等方式直接或間接完成資金籌措供項(xiàng)目業(yè)主使用，無論是社會(huì)資本方完全使用自有資金，還是進(jìn)行融資貸款，融資風(fēng)險(xiǎn)通常是分配給社會(huì)資本方承擔(dān)的。若項(xiàng)目擬采用項(xiàng)目貸款方式，則金融機(jī)構(gòu)對(duì)于項(xiàng)目未來收益償債能力和項(xiàng)目本身的合法合規(guī)性審查的要求嚴(yán)苛，可能無法滿足銀行審核貸款及放款要求，從而導(dǎo)致項(xiàng)目融資困難，建設(shè)資金部分無法落實(shí)，進(jìn)而影響項(xiàng)目業(yè)主的工程款支付能力。

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基于F+EPC模式回報(bào)機(jī)制的特殊性，加劇了社會(huì)資本方的投資回款風(fēng)險(xiǎn)。股權(quán)融資+EPC方式下，社會(huì)資本方作為EPC工程總承包商獲取的工程費(fèi)用依賴于合資公司籌資能否如期到位，股權(quán)回購部分則依賴于平臺(tái)公司的資信能力；在建設(shè)過程中及項(xiàng)目竣工移交后，由項(xiàng)目業(yè)主實(shí)際承擔(dān)還本付息的責(zé)任，合資公司能否如期獲取回款，同樣存在不確定性。債權(quán)融資+EPC方式下也同樣面臨該等回款不確定性風(fēng)險(xiǎn)。

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風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施

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回歸真正的EPC模式

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根據(jù)財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)等文件規(guī)定，地方政府舉債的方式和途徑被嚴(yán)格限定，不允許其以任何違規(guī)方式變相融資舉借，防范形成政府隱性債務(wù)。故，從合法合規(guī)的角度，建議將F+EPC模式調(diào)整為EPC模式，去除其“融資”功能，回歸EPC模式本源。當(dāng)然，回歸真正EPC模式有賴于政府方能夠先安排預(yù)算資金到位，并根據(jù)合同約定及時(shí)撥付工程費(fèi)用。如政府方當(dāng)期確實(shí)無法安排預(yù)算資金到位的話，可考慮縮減項(xiàng)目投資規(guī)模，或發(fā)債籌資擴(kuò)大財(cái)政支付能力，或者轉(zhuǎn)變項(xiàng)目合作方式，或者終止項(xiàng)目合作。

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將F+EPC項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)镻PP+EPC模式

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基于F+EPC模式存在上述諸多操作風(fēng)險(xiǎn)，如已以F+EPC模式實(shí)施的項(xiàng)目，建議將項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)镻PP模式實(shí)施，規(guī)范項(xiàng)目融資、項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營事項(xiàng)，項(xiàng)目涉及政府方支出責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)依法納入年度財(cái)政預(yù)算和中長期財(cái)政規(guī)劃管理且財(cái)政承受力評(píng)估通過。

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剝離F+EPC模式與政府方掛鉤因素，落實(shí)為徹底的企企合作

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由于F+EPC模式項(xiàng)下，最大合規(guī)問題在于該模式實(shí)際掛鉤政府方財(cái)政，形成政府隱性債務(wù)。如在該類項(xiàng)目作為企業(yè)（如果是本級(jí)政府的國有企業(yè)，則必須與政府融資職能脫鉤）投資項(xiàng)目的前提下，由企業(yè)作為項(xiàng)目業(yè)主以F+EPC模式招選項(xiàng)目合作單位，不再與財(cái)政支付或擔(dān)保關(guān)聯(lián)，實(shí)現(xiàn)完全的商業(yè)合作。但社會(huì)資本方在此情況下，需要綜合考慮項(xiàng)目業(yè)主的實(shí)際資信能力能否保障其如期履約。

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綜上所述，F(xiàn)+EPC模式是為解決公共設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)融資問題所做的新途徑探索，但在當(dāng)前法規(guī)政策環(huán)境下，從實(shí)施模式的合法合規(guī)性以及保障投資人合理利益的角度考慮，F(xiàn)+EPC模式實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)是敞口、不閉環(huán)的，需要進(jìn)行修正和完善。?

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注1：如《中國建筑AABAR項(xiàng)目簽署三方合作備忘錄》稱，中建與阿聯(lián)酋AABAR 公司、中國工商銀行共同簽署了EPC合作項(xiàng)目備忘錄，中國建筑將作為項(xiàng)目的EPC總承包商，中國工商銀行將為AABAR公司提供融資支持，采用“融資+EPC”模式實(shí)施。

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